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如何科學推進增量配電改革?

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發表時間:2019-02-22 11:54來源:賢集網

增量配電改革作為新一輪電力體制改革重要內容之一,先后推出三輪共320個試點項目,部分試點項目已經投入運營,并取得明顯成效。不過,在試點改革過程中也難免存在一些爭議和問題。為了保持并擴大已有改革成果,需要深入分析產生爭議和問題的深層體制根源,最大限度地形成利益相關方的共識,科學推進增量配電改革。

如何科學推進增量配電改革?

重視增量配電改革的體制改革內涵


根據中共中央、國務院《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(以下簡稱“9號文”)和國家發展改革委發布的配套文件《關于推進售電側改革的實施意見》,以及后續國家發展改革委、國家能源局制定的《有序放開配電網業務管理辦法》等文件,新一輪電力體制改革鼓勵社會資本通過混合所有制方式投資配電業務,目的是促進配電網建設發展和提高配電運營效率。


這一改革的現實背景是,我國電力發展仍存在不充分、不平衡問題,地方經濟發展和電力用戶價值的多元訴求和自主決策意愿無法得到充分體現和保障,電力資源配置不合理問題凸顯,尤其是工商業電力用戶長期面臨著較重的電費負擔,制約各地方實體經濟企業的發展。


增量配電改革的根本目的是在電網環節引入市場準入競爭,形成對電網企業的競爭壓力,將電網環節的效率提升切實轉化為電力用戶的“紅利”。只有將增量配電改革的落腳點放在供給側結構性改革的根本要求上,才能正確看待這一改革試點過程中的種種問題,并把握改革思路。


增量配電改革盡管具有“增量”特征,但改革內容卻具有存量體制內涵。無論選擇何種改革推進方式,配網都不是局部性問題,而是涉及系統短期運營,以及電源與電網投資的全局性、系統性問題。供給側結構性改革的重點在于破除造成結構性失衡的體制機制障礙,這就要求增量配電改革必須著眼于優化電力資源有效配置的體制機制,承擔起輸配電體制改革和電力市場建設的探索任務。


這種體制改革的探索體現在兩個方面,一是為中國電力市場創造新的市場主體;二是為中國電力市場探索新的交易關系,即如何以市場契約替代企業層級控制。實際上,這種體制探索與9號文確定的推進電力市場建設要求相一致,只是將探索領域放在了增量配電方面。增量配電和配網的特殊性,決定了增量配電改革不宜囿于“增量配電”的狹窄領域,以免削弱其體制改革價值。


現有試點政策有待完善


現有增量配電改革思路仍須充分重視其在體制機制改革方面的價值。在試點推進過程中,增量配電改革政策容易采取與一般項目投資相似的推進思路,使相關利益方陷入“城池得失”的利益爭奪中。地方政府和社會資本往往抱怨電網企業設置重重壁壘等,而電網企業則認為,地方政府和社會資本極易引入低效投資,影響市場秩序和系統安全等。各方爭議往往圍繞著技術層面問題,例如業主選擇、區域劃分、接入障礙等。只有采取科學的增量配電改革思路,才能實質有效地解決種種現實爭議。


理論和國際經驗均表明,配電環節的不同改革思路會帶來不同結果:一種是簡單的利益再分配,即僅僅增加壟斷租金的分享者;另一種是改革利益創造和分配機制,即改革資源配置機制。第一種改革思路的問題在于,壟斷租金在新主體間的再分配,雖然會給新投資主體帶來明顯收益,卻往往難以實質性提升用戶和社會福利,這一點得到了國際經驗的廣泛佐證。在我國供給側結構性改革要求為實體經濟企業降成本的背景下,這種思路的最終效果需要慎重評估??傮w來看,我國現行增量配電改革政策主要存在以下問題。


第一,增量配電改革政策缺乏市場結構改革措施支撐。增量配電改革政策尚未有效區分配網自然壟斷環節與售電競爭性環節的性質差異,易扭曲增量配電投資預期,進而扭曲投資者結構。


第二,增量配電改革政策缺乏市場化體系的支撐?,F有增量配電改革側重于通過混合所有制改革實現投資主體多元化,充分體現售電側放開的基本要求,但與增量配電環節緊密相關的市場體系和價格體系仍不健全。


第三,增量配電改革政策缺乏經濟監管政策的支撐。圍繞增量配電的監管政策和體制缺乏有效配套,既缺乏關于組織結構、配電價格、接入規則等事前監管政策,難以防止投資者的策略性進入行為;也缺乏關于零售價格、服務質量、經營體制等事后監管政策,不易抑制配電運營者的機會主義傾向。


第四,增量配電改革效果也受到其他配套政策的影響,受輸配電價政策和市場建設任務影響尤甚。如在增量配電價格未審定之前,配電價格按已有輸配電價間接確定;再如,由于部分地區輸配電價不合理和市場建設滯后,增量配網區域內電力用戶直接參與電力市場交易的激勵也受到抑制。


此外,許多地方的增量配電項目存在倉促上馬或停滯不前問題,不利于整體改革的推進。這種局面容易造成當事各方的策略性行為,像地方政府直接干預式推進、電網企業過度保守式阻礙,以及投資主體的不合理進入動機,如采取“為被收購而進入”策略等。


整體來看,現行增量配電試點政策需要圍繞體制機制探索,加強政策的連貫性和一致性,使利益各方能夠最大限度地形成理性、科學的改革共識。


構建適應競爭性電力市場的增量配電體制


增量配電改革必須以供給側結構性改革基本要求為導向,明晰以體制改革為著力點的推進思路。要通過混合所有制改革實現配電投資主體多元化,提高增量配網運營效率,并持久地為電力用戶、為實體經濟企業提供電改“紅利”,將視角轉向破除阻礙降低實體經濟用電成本的體制機制障礙上,從以下方面入手構建適應競爭性電力市場的增量配電體制乃至輸配電體制。


第一,協調推進混合所有制改革與行業體制改革。增量配電改革不能停留在改變電力用戶面對的壟斷者身份上。無論投資主體是誰,配網運營者身份如何,行業體制改革的主題都應是實現有效的競爭和有效的監管,這一基本改革方向必須明確。只有重視組織結構、市場建設與政策監管等行業體制改革內容,才能充分地發揮混合所有制改革的預期政策效果。


第二,遵循9號文確定的基本架構,明確自然壟斷環節與競爭性環節的性質劃分。增量配電改革試點應采取合理的分離模式,實施配售分開(所有權、法人或功能分離等),并向存量電網推廣。純配網環節要接受自然壟斷監管,監管部門應利用“增量”契機,消除企業與政府在投資成本方面的信息不對稱,構建以投資為起點的有效配電價格規制體制。


第三,遵循售電側放開的基本要求,促進增量區域融入(地方)統一電力市場。競爭性零售環節要接受市場競爭監管,保證各類用戶和售電主體能夠公平地接入配網基礎設施,參與統一電力市場交易。監管部門要改革傳統的目錄電價制度,實施新型零售電價規制,從直接定價轉向規制定價方式。


第四,地方政府要著力構建配網監管體制機制。要利用“增量”契機,在配售組織結構、特許經營、配電價格、公平接入、零售價格、服務質量、保底服務等方面建立體系完整的監管框架。要加強地方統一電力市場的運行監測,著力防范市場勢力的濫用,并有效協調中央與地方部門在電網監管和競爭監管等方面的職能關系。


此外,增量配電改革的體制探索對解決地方電網、自供區、轉供區等電網問題都有借鑒價值。要通過增量配電改革為解決眾多分散的電網問題提供思路,不宜使增量配電項目成為電力體制改革的負擔,形成新的電網問題。


總之,增量配電改革具有體制探索價值,要著力以體制機制創新推動增量配電項目不斷取得成效。增量配電試點項目要以抓住時機、凝聚共識、避免風險、加強溝通為原則科學推進。從現實策略來看,試點不宜過分追求規模,而在于樹立典型、提取經驗,而后再推廣。對于地方政府、投資主體積極的部分項目,應著力突破體制機制束縛,保障重點項目的順利推進。


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